我国食品接触塑料包装制品再生利用的法律规制：以PET饮料瓶为例

自20世纪80年代以来，欧美国家产业界与监管部门围绕回收塑料用于食品包装能否确保食品安全展开讨论，随着再生利用技术的发展、法律地位的明确与风险评估方法与标准的完善，食品接触塑料包装制品的再生利用快速发展。在我国，从法律的明确禁止到实践中的个案允许再到目前的规制缺失，回收塑料的再生利用发展滞后，一方面存在任意使用回收塑料生产食品接触包装制品带来的食品安全隐患；另一方面是以再生工业纤维为主的低端利用，这既增加食品安全风险，也不利于环境保护与资源的循环利用。我国现行关于食品接触材料的法规尚未对食品接触塑料包装制品再生利用做出明确规定并制定相应的技术标准与市场准入。因此，本文以保障食品接触再生塑料包装安全性为重点，兼顾环境保护与循环经济理念，以聚对苯二甲酸乙二醇酯(polyethylene terephthalate，PET)饮料瓶的再生利用为例，完善我国食品接触塑料包装制品再生利用的法律规制。

1 我国回收塑料用于食品接触制品之法律规制的发展概况

塑料是被广泛使用的食品接触材料，塑料食品包装是最为常见的食品接触制品。在很长一段时期内，全球大多数国家对于食品接触塑料制品禁止使用回收塑料，这主要是出于食品安全的考虑。食品接触制品的安全性意味着它能保持适当的纯度，其化学物质的迁移不会超出法律规定的限量，保障食品成分与感官性状不发生危害人体健康的变化。食品接触塑料制品对于食品的安全风险在于其化学迁移，对于原生塑料，可以针对其不同性质设置相应的迁移限量与检验方法，只要满足限量标准就不会对人体造成危害。但对于回收塑料，难以判断其在正常使用以及可能发生的滥用中接触到的污染物质，由于未知污染物的存在，难以根据迁移限量确保再生塑料制品的残留污染物降低到符合食品安全的标准。随着技术的发展和评估方法的完善，以PET为代表的材料，因其惰性的化学特质适合进行再生利用，以及塑料再生技术不断取得突破，在美国、欧盟、日本等国家或地区取得法律认可和符合法规要求的回收塑料可作为食品接触材料进行使用。但在大多数国家，回收塑料能否用于食品接触制品生产，法律未予以明确规定，此类产品的食品安全与再生利用难以得到保障。

在我国，回收塑料用于食品接触制品经历了从法律明确禁止到实践中个案允许，再到目前尚无明确规定的发展进程。1990年原卫生部颁布的《食品用塑料制品及原材料卫生管理办法》第7条规定："凡加工塑料食具、容器、食品包装材料，不得使用回收塑料"，该部门规章于2010年被宣布失效。2006年6月原国家质量监督检验检疫总局在《关于开展食品用塑料包装容器专项整治的紧急通知》中，针对个别企业使用回收塑料生产奶瓶的违法行为，强调"回收塑料生产加工企业不准将回收塑料销售给食品包装容器生产企业"。随后在颁布的《食品用塑料包装、容器、工具等制品生产许可审查细则》第二(二)4.1.4款规定："原材料不得使用回收料及受污染的原料"。该规定于2018年12月被新成立的国家市场监督管理总局颁布的《食品用塑料包装容器工具等制品食品相关产品生产许可实施细则》替代，新规定里没有关于使用回收塑料的内容。此外，2007年原国家环境保护总局发布的推荐性行业标准《废塑料回收与再生利用污染控制与技术规范(试行)》第6.2款规定："不宜使用废塑料制造直接接触食品的包装、制品或材料。原属于食品接触类的塑料包装、制品和材料，经单独回收处理，达到国家食品卫生标准的，可用于制造食品接触类的包装、制品或材料，并应标明为再生塑料制造。"以上为我国关于回收塑料用于食品接触制品的相关规定，原卫生部、原国家质检总局都曾对回收塑料做出禁止性规定，但上述规定已被废止或被替代，原环保总局在2007年发布的行业标准从性质上而言不具有强制力，同时与当时仍有效的强制性规定存在冲突。

在禁止回收塑料用于食品接触制品的规定生效期内，实践中出现了一个特例，2008年北京盈创公司使用再生PET材料生产饮料瓶通过了原卫生部与原质检总局的评估与批准。盈创公司的"废聚酯瓶的再生利用"经国家发改委批准立项，作为循环经济的试点单位，引进国外回收塑料再生利用的生产工艺及机器设备，在国务院法制办的协调下，经过专家评估，突破了法规的限制，成为国内首家合法合规使用再生塑料用于食品接触包装制品的企业。随后原质检总局发布《关于再生瓶级聚酯切片用于生产食品包装有关问题的通知》，允许该类回收塑料用于食品包装生产。

而今，随着禁止使用回收塑料规定的全面废止，我国对于回收塑料的监管处于相关法规与标准缺失的放开阶段。由于回收塑料不属于食品相关产品新品种，卫生监管部门不对其进行安全性评估，而市场监管部门对食品相关产品生产许可告知承诺制的推行，在一定程度上降低了市场准入门槛，面对再生制品标准的缺失，事中、事后监管难以发挥作用，可能会带来更大的食品安全风险。同时，今后将会面对大量使用再生塑料包装的进口食品，如何进行监管成为难题。

面对食品接触再生塑料包装制品可能带来的食品安全风险与监管压力，我国应在法律层面进行规制。本文在论述法律规制的必要性与可行性、对域外经验借鉴的基础上，建议采取如下规制路径：1)在法律规定的完善上，在食品接触材料的法规或食品安全国家标准中明确允许使用回收塑料；2)在技术标准的制定上，以确立标准作为微观规制，逐步制定发展成熟的回收塑料类别的相关技术标准，为政府监管与企业生产提供指引；3)将回收塑料纳入食品相关产品新品种安全性评估程序，完善食品接触再生塑料包装制品市场准入的规定；4)从政府、企业、社会组织、消费者多方共同参与出发，加强回收利用环节的法律规制，构建食品接触塑料包装制品再生利用的社会共治格局。

2 对回收塑料用于食品接触制品进行法律规制的必要性与可行性

食品安全与监管需求是进行法律规制的出发点，有利的政策导向、日益增长的国内外市场需求与成熟的再生技术，推动食品接触包装制品再生利用的发展，成为法律规制的重要前提。

党的十九大报告提出："推进绿色发展。加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系"。绿色发展、生态中国、循环经济、低碳发展等构建人与自然和谐发展的理念日益深入人心，推动着粗放式发展向可持续发展转变。在立法领域，《循环经济促进法》作为再生利用领域的基本法于2009年出台，提出了"减量化、再利用、资源化"的"3R"循环经济立法理念，与《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《再生资源回收管理办法》等法律规章初步构成了再生利用的法律体系。随着顶层设计的完善，需要进一步落实政策法律的实施内容，这就需要根据市场的需求与技术的发展，进一步完善法律规定，推动法律规制落到实处。推动食品接触塑料包装制品的再生利用，保障食品安全的同时，推动环境保护、绿色发展与循环经济，符合政策导向与法律落实的要求。

我国食品接触塑料包装制品的原料几乎均为从不可再生资源石油中提炼而出，极少数为第1节提及的能够合法使用的再生PET材料。回收食品接触塑料包装制品用于制作非食品接触制品，难以实现循环经济的闭环再生利用模式。以PET材料为例，回收的PET饮料瓶往往被用于纺织行业的再生利用，从食品接触材料转化为纺织纤维。此种再生利用过程被称为低端的PET再生利用，再生过程技术含量低，混有大量杂质，使得再生后的产品难以再被循环利用，过早成为再生链条的终点。在2018年商务部与中国物资再生协会发布的《中国再生资源回收行业发展报告》中提到："受环保督察常态化、进口政策调整、国内需求旺盛、国际原油价格等多重因素影响，行业竞争逐步向中高端领域渗透，提升再生塑料品质是未来的发展方向"。推动食品接触包装制品再生利用的发展，既能够减少石油资源的消耗，又能提高塑料制品再生利用的水平，也是国际再生塑料发展利用的趋势。

美国聚酯容器资源协会(National Association forPET Container Resources，NAPCOR)与塑料回收协会(Association of Plastic Recyclers，APR)发布的2017年美国消费后的PET容器回收的报告中提到："回收的PET容器有21%用于生产新的食品接触制品与饮料瓶"。同时，2008年欧盟出台了在欧盟成员国中具有强制效力的《欧盟再生塑料法规》(EC No 282/2008)，近日再次强调循环经济中的欧盟塑料战略，明确提出"从2030年起，30%的再生塑料用于饮料瓶的生产，2025年起，25%的再生PET用于PET瓶的生产，到2029年，90%的塑料瓶进行单独回收"。除了国家政策法规层面，国际市场上食品接触塑料制品的使用者，如可口可乐集团、达能集团也在承诺与践行对再生塑料的使用。可口可乐公司近日通过投资高品质可回收PET包装瓶，承诺到2030年所使用的包装材料中，至少50%材料为可回收材料。随着再生技术研发的进步，逐步实现从再生料与原生料按一定比例的混合生产，到100%由再生料进行生产。苏格兰矿泉水品牌"高地泉"(Highland Spring)已推出100%再生塑料瓶装水在英国市场上销售。国际与国内市场与产业的发展，促使我国对食品接触塑料包装制品的再生利用进行法律规制。

消费后的食品接触塑料包装制品的处理方法分为3 类：直接掩埋、焚烧与再生利用。前两者无疑会对环境带来严重的破坏，因此再生利用是首选。再生利用有低端与高端之分，这直接取决于再生利用的技术发展。食品安全与可能受污染的风险因素是制约回收塑料在食品接触制品上使用的主要原因。早在20世纪70年代，国外已开始回收塑料用于食品接触包装制品生产的相关研究与风险评估。对塑料制品的再生利用，主要涉及PET、聚乙烯、聚碳酸酯等材料的再生利用。在食品接触塑料制品中最先引入再生利用技术的是PET饮料瓶。PET饮料瓶因其质量轻、可塑性强、防破碎、性价比高等优势成为饮料市场上的主要包装，每年被废弃的PET瓶数量不断上涨，再生利用技术的发展也最为成熟。将回收的PET饮料瓶通过再生利用技术生产新的饮料瓶，又被称为"瓶到瓶"的技术，分为化学再生与物理再生两种模式。化学再生是指将回收的PET饮料瓶碾磨、清洗后通过化学方法，如水解法、醇解法、糖解法，将PET分解为原始成分，再聚合为再生PET饮料瓶。物理再生是指将回收的PET饮料瓶碾磨、清洗后，通过超纯净清洗，生成再生PET饮料瓶。PET塑料回收的全过程包括分选技术、清洗技术、破碎技术、化学分解技术、超纯净清洗技术。目前，国际上塑料包装制品的再生利用技术取得不断突破，在技术层面100%再生塑料制品已能达到与原料制品同等的食品安全要求，这是对食品接触塑料包装制品的再生利用进行规制的必要技术前提。

3 回收塑料用于食品接触制品之域外法律规制考察

回收塑料被用于食品接触包装制品，从性质上而言，回收塑料归属于食品接触材料，需要遵循与作为食品接触材料的原生塑料同等的法律与监管要求，同时，因为回收过程存在更高的受污染风险，需对其回收过程与再生材料提出更高的要求。本文主要对美国、欧盟的法律规制加以介绍。

美国是最早批准再生塑料用于食品接触制品的国家。从20世纪80年代后期以来，美国食品药品监督管理局(Food and Drug Administration ，FDA)就在关注与探讨回收塑料能否用于食品接触包装制品。美国食品接触材料的法规主要包括：《联邦食品、药品和化妆品法》、《美国联邦法规汇编》、《符合性政策指南》，《美国联邦法规汇编》原则上允许回收塑料用于食品包装。FDA不要求对回收再生的食品接触塑料包装制品进行独立的监管审查或上市前许可，这是因为FDA的监管方案是基于塑料的成分，而不是特定的制造工艺。美国企业有权独立评估通过特定回收工艺生产的再生制品的状态和安全性，但出于评估的可信度与市场营销的考量，通常决定交由FDA对其再生利用过程进行评估并获得认可。FDA于1992发布了正式批准通过的行业指南《食品包装中再生塑料使用过程中的几点考虑：化学因素》，该指南2006年发布修订版本。尽管FDA发布的行业指南不具有法律的强制性，但表明了FDA对再生塑料在食品包装中使用的科学建议与认可标准，推动了美国食品接触塑料包装制品再生利用的发展。在该指南中，FDA讨论了制造商在建立再生塑料的质量安全与合规体系时应解决的一些具体问题，特别强调要确保通过回收与再生利用过程充分去除先前使用带来的可能污染物。指南中提到3 种再生利用过程：一次回收(如产品边料)；二次回收(物理再生，如研磨、熔化、重整)；三次回收(化学再生，如甲醇解或糖酵解)。一次回收为未使用的残留原料，能够保证其回收过程的安全性；三次回收，目前仅有PET和聚萘二甲酸乙二醇酯(polyethylene naphthalate，PEN)两类塑料提交评估，回收PET或PEN会产生易于纯化以生产成品聚合物的单体或低聚物，适合食品接触使用，不再建议该类制造商提交数据进行评估；二次回收风险相对较高，通过模拟污染物进行挑战性实验(最坏情况下的污染假设)评估回收过程的有效性，再生塑料中的残留污染物达到最大量时引发每日估计摄入量(estimated daily intake，EDI)不超过1.5 μg/(人·d)，为可忽略的再生塑料污染物迁移的风险。指南规定再生利用企业可以自愿将相关数据资料提交FDA审查，包括回收塑料的来源与再生利用全过程的描述，证明再生制品安全有效性的实验数据与再生制品的预期使用条件。如果通过审查，FDA将就生产食品接触用再生塑料的特定过程的适用性发布一份无异议信(no objection letter，NOL)，认可该企业通过此工艺流程进行食品接触再生塑料包装制品的生产与销售。NOL包括提出要求的企业的名称、再生塑料的标识、再生过程为物理再生或是化学再生、材料的使用条件。NOL最终被公布在FDA再生塑料公示的网站上。

欧洲国家20世纪90年代以来也开始探讨将回收塑料用于食品接触包装制品，但不同于美国法律上允许并出台行业指南的做法，欧盟没有明确回收塑料的法律地位，各个国家采取不同的做法。以PET饮料瓶为例，在奥地利、比利时、芬兰、法国、挪威和瑞典，多层材料的应用已经得到许可；在奥地利、比利时、法国、德国、荷兰、挪威、瑞典和瑞士，单层直接接触方案已经得到许可；在意大利、西班牙禁止回收塑料用于食品包装。直到2008年欧盟委员会颁布《欧盟再生塑料法规》(EC No 282/2008)，作为各成员国必须遵守的欧盟法规。该法规规定用于制造食品接触材料和物品的再生塑料应从欧盟委员会授权的工艺中获得，该工艺应经过欧洲食品安全局(European Food Safety Authority，EFSA)的安全评估，同时生产商应建立有效的质量保证体系对再生塑料进行有效控制。需要授权的回收工艺仅限于物理回收，化学解聚再生、功能性屏障层的使用、工厂生产的边角碎料的回收除外。将回收工艺授权程序纳入食品接触产品新物质授权程序，对申请人作出全面的个案评估，是出于如下考虑：只有将原料特性、分拣效率和减少污染的工艺有效性与再生塑料的预期用途相结合，才能确保再生塑料用于食品接触制品的安全。根据《欧盟再生塑料法规》规定，EFSA颁布提交安全评估材料指南，主要包括对再生塑料用于食品接触制品安全评估的一般原则与具体的技术材料要求。再生塑料用于食品接触制品的风险来自化学迁移，包括输入污染物、回收工艺中使用的化学制品、聚合物或塑料添加剂的降解产物。回收原料的质量、回收工艺去除污染物的效率以及再生塑料的预期用途是风险评估的关键点。申请人应详细地描述回收工艺的所有相关步骤，从原料输入到再生塑料材料或制品的产出；确定并描述过程中用于降低输入中可能存在的任何污染物水平的步骤，应解决清洁步骤中使用的化学制品以及聚合物或塑料添加剂可能降解产物的问题；强调与工艺特征和相关步骤(如温度、压力、时间、操作细节、特殊装置)相关的参数。申请人应进行挑战性测试，添加可能受到污染的替代物，确定回收工艺的去污率，并提交相应设计方案与数据。申请人应提供有关回收塑料来源的相关信息，确保可追溯性以及防止不适合食品接触应用的材料和物品进入原料流的措施。申请人应提供拟接触食品类型、接触时间和温度、塑料/食品体积比表面、一次性或重复使用应用的详细信息，以评估可能的迁移。

美国FDA关注最终再生制品，明确提出再生塑料制品的膳食暴露阈值与计算方法，欧盟更关注回收再生过程的具体控制，EFSA尚未给出相关标准数值。但于2011年，EFSA的专家组在评估再生PET的回收工艺中，形成了针对该类塑料的评估方案与标准数值，并通过科学意见的形式进行公开。该文件描述了专家组所采用的风险评估方法，并为专门用于食品接触制品的PET回收工艺评估提供了标准数值。专家组认为，3 mg/kg PET的假定输入参考污染物在经过回收程序后，残留污染物浓度不高于相应迁移标准对应的模拟浓度，相应的迁移标准包括0.10、0.15、0.75 μg/kg(以食品质量计)，分别对应婴儿、幼儿、成人的使用场景，对应婴儿的场景为默认的使用场景。在此前提下，潜在的膳食暴露量不高于0.002 5 μg/(kg mb·d)，低于该暴露阈值被视为几乎不会造成健康威胁，该回收PET即被视为安全的再生PET。同时来自非食品消费品应用的PET比例在回收原料中不应超过5%。如果不满足上述条件，申请人必须提供进一步的信息，以证明工艺的安全性。此外，巴西国家卫生监督局制订了《食品包装用再生PET南方共同市场(南美市场)技术规程》，对在接触食品包装中使用消费过的PET规定了一般要求及评估、授权、注册和标签标准，使得再生PET成为南方共同市场禁止使用回收塑料的例外。

4 我国构建回收塑料用于食品接触制品法律体系的路径选择

4.1 确认回收塑料的法律地位

对于我国食品接触塑料包装制品再生利用的法律规制，首先是要明确回收塑料的法律地位，即回收塑料能用于食品接触制品的生产与使用，进而强调回收塑料与原生塑料的不同，对回收塑料进行特殊规制。对于我国尚未充分发展的食品接触塑料包装制品的再生利用，基于保障食品安全与加强监管的需求，以及环境保护与发展循环经济的考虑，应由法律予以明确规定并加以促进。

我国食品接触制品的法律规制可以追溯到20世纪末《食品卫生法》的实施，以及卫生部制定的《食品用塑料制品及原材料卫生管理办法》、《食品用塑料制品及原材料卫生管理办法》等9 个部门规章。现行的法律体系包括《食品安全法》、《产品质量法》、《食品安全法实施条例》、《工业产品生产许可证管理条例》等做出的概括性总体要求，《食品相关产品新品种行政许可管理规定》对用于食品接触制品的新材料、新原料、新添加剂做出规定，《食品用塑料包装容器工具等制品食品相关产品生产许可实施细则》、《食品用纸包装、容器等制品食品相关产品生产许可实施细则》等对食品相关产品生产许可的具体规定，以及GB 4806—2016一系列食品安全国家标准对食品接触材料通用基本要求、各类产品标准、生产规范、检验方法做出的具体要求。总体而言，我国对食品接触材料的法律规制形成了以较为完善的食品安全国家标准体系为基础，对新品种的安全性评估，与对风险较高的5 类食品接触产品实施生产许可制度，从而保障食品接触制品的安全性。

基于现行的食品接触材料法律体系，对于回收塑料法律地位的明确，有两种立法完善途径。一是对现行法规进行修订，如在《食品用塑料包装容器工具等制品食品相关产品生产许可实施细则》中，增加原料允许使用回收塑料的内容，可作如下表述：原用于食品接触用的塑料制品，经单独回收处理，达到国家食品安全标准或者通过安全性评估的，可作为再生塑料用于食品接触塑料制品的生产；或者在食品安全国家标准《食品接触用塑料材料及制品》增加上述类似规定。二是在现行食品接触材料法规之外，仿照已实施的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，推动制定单行的《塑料废弃物回收处理管理条例》或者《包装条例》，将食品塑料包装制品的再生利用作为该条例的重要内容之一，明确回收塑料可用于食品接触制品的生产，如原环保部发布的推荐性行业标准《废塑料回收与再生利用污染控制与技术规范(试行)》就做出过类似规定。为了强调回收塑料用于食品接触制品，其对食品安全的保障应是首要考虑因素，因此建议将回收塑料法律地位的明确列入食品接触材料的法律框架内部，以便在此基础上，推动回收塑料纳入新品种的安全性评估程序并制定相关技术标准。

4.2 制定再生PET材料食品安全国家标准

推进我国食品接触包装制品再生利用的法律规制，制定技术标准作为微观规制层面，应发挥重要作用。但是，由于回收塑料来源广泛，可能受到多种未知污染物的迁移，加之不同类别的再生利用技术，很难制定出用于回收塑料的通用标准，国外往往是通过行业指南的方式予以建议，通过"一事一议"的形式对特定回收塑料进行审查。随着审查数目的增加，回收的PET塑料往往占据了很大比例，对于PET材料逐渐形成类型化的审查方式与标准数据，针对该类物质，可在借鉴国外经验的基础上，制定我国对于再生PET材料的食品安全国家标准。并根据生产与审查实践的进一步发展，完善关于特定类别再生塑料材料的食品安全国家标准，以优化该类材料的审查流程，在确保食品安全的基础上推动产品的上市进程。

我国再生PET材料技术标准的制定，包括回收原料要求、挑战性实验、基于毒理学关注阈值(threshold oftoxicological concern，TTC)的评估方法、标签标识四大主要内容。根据国外对再生过程风险的考察，存在较大食品安全风险的是通过二次回收即物理再生技术的再生塑料，因此该标准也将再生PET材料的范围限定为采用物理再生技术的回收PET材料，排除利用化学解聚、边角碎料、功能障碍层的3 类再生塑料。在回收原料的要求上，一是规定回收塑料来源应为原用于食品接触的PET制品，由于可能混入少量非食品用或被人为用于非食品用的PET制品，规定5%的非食品用PET制品的上限，根据欧盟多年的实践，5%是较为保守的数值，在5%的比例内能够保证污染物的最高平均浓度不超过食品用PET制品的参考污染水平，超出这一比例时，需要另行评估；二是允许回收PET材料与原生PET材料的混和使用，仍需满足回收PET材料的相关技术标准；三是假定回收原料的输入污染物的参考数值，作为经过再生工艺后残留污染物计算的基础。挑战性实验是指对物理再生技术即超纯净清洗去污效率的检验，可借鉴美国FDA给出的替代污染物与检验方法，结合国内PET制品使用可能接触到的污染物，在标准中规定需要进行挑战性实验的替代污染物质与相应方法，得出再生工艺的去污率。由于在对回收利用的接触材料进行检测时，经常会出现很多未知峰，评估这些未知物质，可以引进TTC方法对这些未能鉴定结构的物质进行风险评估。TTC方法认为膳食中的所有化学物质都可以建立一个普遍适用的安全暴露阈值，即使毒性未知或缺乏完整的毒性数据，只要人体的暴露量低于相应的毒理学关注阈值，就不会危害到健康，无需关注。美国采用的回收塑料通用的最大膳食暴露量为1.5 μg/(人·d)，欧盟采用的回收PET材料的最大膳食暴露量为0.002 5 μg/(kg mb·d)，上述数据是以各国的实际情况为基础，在我国尚未建立完善的风险评估体系与居民膳食数据库前，可借鉴上述数值及计算方法，作为对回收PET中的非有意添加物质的评估方法与相关标准。标签标识上要明确该类材料为回收塑料或是一定比例的混合塑料，使用该类材料的产品也应在产品信息上予以标识。此外添加剂、迁移限量、追溯要求应满足现行标准规定。

4.3 完善食品接触再生塑料包装制品的市场准入

上市前安全性评估与生产许可作为对食品接触材料及制品两大事前监管的制度设计，两者互相独立，也存在一定的关联。在我国，由卫生健康委员会负责食品相关产品新品种的安全性评估，其进行评估的范围包括食品接触材料新品种的应用与扩大使用范围等。食品接触制品的生产许可由省级市场监督管理局及其委托的下级市场监督管理局负责。生产尚未列入食品安全国家标准或者卫生部公告允许使用的食品包装材料，需要先通过上市前安全性评估，再获得生产许可。但回收塑料并不属于需要进行安全性评估的食品相关产品新品种，食品接触用塑料制品在消费前作为符合食品安全标准的食品接触材料，并不因为回收再利用的过程而改变塑料分子结构成为需要进行安全性评估的新品种；因此目前关于此类再生制品的市场准入与使用原生塑料的制品并不存在差异，仅需获得生产许可即可。第1节提及的北京盈创公司食品级再生PET切片的生产，先由原卫生部进行安全性评估，再由原质检总局予以生产许可，这主要是出于对当时生效的法规条文"不得使用回收塑料"的突破而进行的安全性评估。

依据原生塑料制品的技术标准对使用回收塑料制品进行监管时，缺失关于回收塑料材料的相关技术标准，同时缺少个案式的安全性评估过程；因此回收塑料制品的食品安全风险难以得到有效控制，这对于取消使用回收塑料的规定留下较大隐患。国外尽管很早就开始对作为食品接触材料的回收塑料进行开发研究，仍采取相对保守做法，如欧盟对回收程序的个案授权，美国对回收塑料的非强制性的个案评估，其采取的"一事一议"式的对回收塑料用于食品接触制品的审批类似于我国对食品相关产品新品种的安全性评估，关注于回收塑料的实质安全，这是出于对食品安全的重视。但这一做法存在效率较低的问题，政府监管部门资源有限，往往需要耗费较长的时间才会准许或不予准许再生塑料制品的生产，引起了产业界的质疑。因此，笔者建议将回收塑料纳入食品相关新品种安全性评估程序，通过选取替代污染物进行挑战性实验，根据毒理学关注阈值的评估方法，结合我国的膳食暴露量计算安全的最大可接受的污染物残留，同时对回收塑料的来源、回收塑料的分拣与清洗过程、再生利用的生产工艺进行评估。对于发展较为成熟的塑料材料，如PET材料，在制定4.2节所述的技术标准后，可不再进行上市前的安全性评估，但仍应加强对可能产生的食品安全风险进行上市后的监测评估。而回收塑料制品只能使用通过安全性评估或符合特定再生塑料材料标准的回收原料，并需要符合原生塑料制品的产品标准、获取生产许可，才可上市销售。对于进口食品使用再生塑料食品包装，在食品包装符合相关法规标准的同时，还需符合特定再生塑料的技术标准，如标准尚未制定，使用的再生材料需要通过安全性评估，提交经过原产国政府部门认可的相关文件，可对安全性评估流程进行适当简化。

4.4 构建食品接触塑料制品再生利用的社会共治格局

回收塑料法律地位的明确、技术标准的制定与市场准入的完善是保障再生食品包装制品安全的关键，而完善的废弃塑料回收体系有利于促进食品接触包装制品再生利用的发展。废弃塑料回收体系的建立和完善可以借鉴食品安全社会共治的理念，推动再生利用社会共治格局的构建。

在法律规制层面推动再生利用共治格局的构建，关键是对政府、企业(如再生利用链条上的生产者、销售者、回收者)、社会组织(如行业协会、研发机构)、消费者各方权利义务与法律责任的明确。概括而言，政府承担规制与促进的公共责任，包括回收塑料法规与标准的制定与完善；在市场起决定作用基础上采用以经济手段为主的宏观调控，如税收优惠、财政补贴以及环境押金制等的推行；依法履行引导、监管与奖惩的职责；向企业、公众宣传与教育的职责。关于企业的责任，在生产者责任的基础上，强调生产者责任延伸制，包括进行生态设计的责任、使用再生材料的责任、规范回收利用的责任与信息公开的责任。我国目前主要是对生产者强调其再生利用的责任，但作为再生利用链条中的一环，难以将产品全生命周期的责任落到实处，应将销售者与回收者纳入再生利用责任制的链条中，强调其在再生利用社会共治中的主体作用。社会组织作为社会共治的重要力量，行业协会应加强自身建设，加强行业自律与协调，作为沟通政府、企业、消费者的桥梁，推动行业发展；研发机构如高校等研究机构，利用科研优势，与企业开展再生利用技术的研发合作，促进技术创新。消费者处于产品使用到回收的中间环节，其再生利用意识的培养既能推动再生产品的生产使用，也会极大便利回收过程，因此有必要对消费者对再生利用的义务与责任加以强调。下文将以完善PET饮料瓶的再生利用为例，探讨构建食品接触制品再生利用的社会共治格局。

我国消费后的PET饮料瓶的回收，问题不在于回收率过低，而在于回收环节受到的污染风险大、再生利用的程度低，这是制约回收塑料用于食品包装的主要原因。根据学者的调研，在北京，90%的废PET饮料瓶是由非正规的回收者回收的，几乎所有的废PET饮料瓶都被小型的、非正规的、没有环境污染防治设施的小工厂使用。因此，实现PET饮料瓶"瓶到瓶"的回收，需要改善回收利用的现状。为此，政府应加强监管，取缔小型违法使用废弃PET饮料瓶的工厂，此类再生利用不仅无法实现资源的循环利用，更对环境造成污染，有悖于再生利用的初衷。同时完善回收企业的市场准入，推动建立正规专业的回收机构，吸收拾荒者的加入，对回收的PET饮料瓶进行初步的分拣与清洗。PET饮料瓶生产企业与饮料生产企业应落实生产者延伸责任，加强研发投入，联合研发机构，提高对回收PET瓶的再生利用。行业协会加强对再生利用政策、技术与市场前景的宣传，出台关于PET瓶的包装设计标准，提高PET瓶的再生利用效率。试行饮料瓶押金制度，政府与企业合作在商场、地铁站、居民小区、学校、景点等地投放饮料瓶自动回收机，饮料零售商配合回收，通过预先收取一定费用，在回收时予以返还的方式，消费者从正规渠道参与饮料瓶的回收，对于积极参与回收的消费者予以绿色信用奖励等，以经济手段与激励措施推动绿色消费。

5 结语

食品接触塑料包装制品的再生利用是全球的发展趋势，在产业界与学术界的共同努力下，已成为欧美多个国家的发展战略，再生利用也是我国推动绿色发展、建设生态中国的重要举措。食品接触塑料包装制品的再生利用应当在保障食品安全的前提下依法有序推进。为此，必须确认回收塑料的法律地位，制定再生PET材料等食品安全国家标准，完善食品接触再生塑料包装制品的市场准入与构建食品接触制品再生利用的社会共治格局，从而推动我国食品接触塑料包装制品再生利用的发展，实现食品安全、生态环境和资源保护的共赢局面。